• La Constitució no autoritza l’autodeterminació. Només una reforma ratificada a les urnes pel poble espanyol permetria introduir un referèndum d’independència i hi ha dubtes jurídics sobre una consulta no vinculant
• El text del 78 prohibeix els indults generals i ni es refereix a l’amnistia, pròpia d el pas d’una dictadura a una democràcia
• Hi ha vies diverses de reforma que culminen legalment en un referèndum a Espanya o una de les seves parts: reforma constitucional, nou Estatut …
Ángel Munárriz
amunarriz@infolibre.es @angel_munarriz
Publicada en castellà a INFOLIBRE el 2019.12.01 a les 06: 00
(https://www.infolibre.es/noticias/politica/2019/11/30/ni_autodeterminacion_amnistia_los_limites_constitucionales_las_exigencias_del_independentismo_sanchez_101491_1012.html )
El sí d’ERC a la investidura de Pere Sánchez, o almenys la seva abstenció, resulta fonamental per a la viabilitat parlamentària de l’acord de govern entre el PSOE i Unides Podem. El suport d’ERC, pressionat per les posicions maximalistes de JuntsXCat, tindria lògicament un preu. infoLibre analitza, amb ajuda d’experts en ciència política i dret, si hi ha encaix legal dels plantejaments independentistes. Descomptant l’autodeterminació i l’amnistia, el gruix del qual els partits del Procés plantegen és constitucionalment viable. Una altra cosa és políticament.
DIÀLEG DE TU A TU, DE GOVERN A GOVERN
No hi ha cap impediment formal perquè el Govern d’Espanya es reuneixi amb el Govern de la Generalitat d’igual a igual. «Es posa en això un èmfasi innecessari, quan [la igualtat entre administracions] és una característica de l’Estat de les autonomies. Actuant dins les seves competències, ningú està per sota de ningú. Si hi hagués una jerarquia de partida, no caldria el Constitucional per decidir quan hi ha invasió de competències», explica Xavier Arbós, catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona.
Tant ERC com JuntsXCat han insistit en aquest punt: diàleg de tu a tu, d’igual a igual, de govern a govern. Arbós creu que és un subratllat per destacar, en cas de reunió, un èxit polític. Perquè constitucionalment no té res de particular. En el terreny institucional, una reunió entre un president de govern central i un altre d’un govern autonòmic no pressuposa cap jerarquia que hagi de ser salvada amb fórmules ad hoc per crear un diàleg de tu a tu. La polèmica al voltant d’aquesta idea -de tu a tu- forma part de la picabaralla política, segons el parer d’Arbós, que vincula la insistència de l’independentisme amb la campanya de Tsunami Democràtic «Spain, sit and talk«. Es tractaria, arribat el cas, de fer passar un diàleg formalment convencional per un èxit de l’independentisme. Però és un assumpte més de relat que de límits legals.
El Govern insisteix en què el marc adequat és la comissió bilateral, un espai de diàleg previst a l’Estatut. És cert que està regulada (secció tercera) i que val perfectament com a via de diàleg per solucionar problemes entre les dues administracions. Qualsevol diàleg institucional es podria dur a terme aquí. Però ni JuntsXCat ni ERC volen, perquè suposa el reconeixement de l’Estatut i de la franja autonòmic de les institucions d’autogovern catalanes, precisament les costures que el Procés vol fer saltar. Una altra vegada, es tracta de problemes polítics, no jurídics.
Agustín Ruiz Robledo, catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Granada, desconfia de les «taules de negociació». «Acaben deslegitimant el sistema. Taula de negociació havia a la sortida del franquisme. Per molt que algú estigui en contra d el règim del 78, no es pot compara», assenyala. Ni tan sols creu que la comissió bilateral sigui la via adequada, perquè «està per debatre problemes de l’Estatut, no de la Constitució». Tot i això, veu que els problemes que pot plantejar són polítics, no jurídics. De fet, no cal que representants d’un govern de la nació i un altre d’una comunitat autònoma se sotmetin a cap esquema institucional preestablert per reunir-se. Poden dialogar sense més, en qualitat de membres d’aquests governs. És pura normalitat democràtica.
«CONFLICTE POLÍTIC», MEDIADOR, PUIGDEMONT I JUNQUERAS
El PSOE ja ha mogut la seva posició en aquest punt, tractant de facilitar la investidura de Sánchez. Després de la reunió de dijous amb ERC, va reconèixer per escrit l’existència d’un «conflicte polític», terme que fins ara havia tractat d’evitar, insistint que hi havia un «problema de convivència». Ara bé -cada paraula compte-, es tractaria, segons els socialistes, d ‘un” conflicte polític a Catalunya», no «entre Catalunya i Espanya». Òbviament, no hi ha la menor objecció constitucional al reconeixement de tal problema.
En el seu comunicat, ERC va considerar aquesta cessió del PSOE un punt de partida. Esquerra, que reclama un calendari i garanties de compliment del que s’acordi, parteix d’una posició més flexible que JuntsXCat. Els neoconvergents, a més del diàleg de tu a tu i la categorització com a conflicte polític, reclamen un mediador internacional i el reconeixement com a interlocutors de Carles Puigdemont i Oriol Junqueras, fugit de la justícia espanyola i reu de sedició, respectivament. En el terreny hipotètic, res no impediria jurídicament el reconeixement polític del president i l’expresident, però a efectes pràctics aquest diàleg «sense exclusions» que demana JuntsXCat sembla improbable.
Pel que fa a la figura del mediador, tampoc hi ha res en contra en la legislació espanyola. És una abstracció que podria adoptar múltiples formes, però les dificultats polítiques són evidents. Un mediador o un relator, segons el parer d’Arbós, suposaria «una distorsió de tota la lògica institucional» de les relacions entre un govern central i autonòmic. Ruiz Robledo inscriu aquesta exigència, igual que la de la «taula de partits», en un intent de l’independentisme de «determinar els marcs». Però jurídicament no hi hauria res inacceptable aquí, a priori.
AUTODETERMINACIÓ
L’autodeterminació -objectiu polític últim d’ERC, JuntsXCat, la CUP, el Procés i l’independentisme en el seu conjunt- és inviable amb l’actual marc constitucional. La interpretació jurídica majoritària, i per descomptat la que fa el Tribunal Constitucional, és que el text del 78 no reconeix el dret d’autodeterminació. Les constitucions són textos que s’assenten sobre una unitat de sobirania, que és al seu torn la que funda el text. És a dir, la negació de l’autodeterminació de les seves parts és intrínseca als textos constitucionals, a Espanya i en el comú de les democràcies. Però és que, a més, està explícit en la lletra. L’article 2 diu que «la Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola». Si la nació és «indivisible», no es pot dividir. Perquè es pogués dividir, caldria canviar la Constitució. Amb l’actual, no es pot. «La jurisprudència és clara. La nostra Constitució es pot modificar, però cal utilitzar les vies previstes en la mateixa», resumeix Díaz Robledo.
Sectors independentistes sostenen una opinió, irrellevant en cercles jurídics, segons la qual la Constitució sí que reconeix indirectament el dret d’autodeterminació perquè l’article 10.2 estableix que «les normes relatives als drets fonamentals i a les llibertats que la Constitució reconeix s’interpretaran de conformitat amb la Declaració Universal de Drets Humans». El problema és que, per entendre que en aquest supòsit entraria Catalunya, caldria acceptar que pot acollir-se a un dret a la independència propi de territoris colonials o sotmesos a subjugació estrangera. Una tesi en què l’independentisme no compta amb aliats.
Una bona notícia per a l’independentisme és que la Constitució espanyola, a diferència de l’alemanya, no té clàusula d’intangibilitat. És a dir, no té res intocable. Una dolenta és que el procediment per tocar els títols blindats, els que afecten els drets fonamentals, a la Corona i a les normes bàsiques de l’ordenament jurídic, és molt exigent. Hauria d’aprovar per dos terços al Congrés i el Senat i ser ratificada per la totalitat del poble espanyol en referèndum. Aquesta és l’única via constitucionalment viable per introduir el dret d’autodeterminació. Una vegada modificada la Constitució, amb un article que introduís la possibilitat de la celebració d’un referèndum d’independència sota determinades circumstàncies, aquest podria celebrar-se. Però -cal insistir-hi- abans hauria d’haver donat llum verda la totalitat de poble espanyol. El procés neix del convenciment que és impossible que passi alguna cosa així, de manera que les forces independentistes opten per la celebració d’un referèndum contra la Constitució, sense reconeixement jurídic ni internacional d’un tipus: l’1-O.
PARLAR DE TOT, SENSE CONDICIONS
El dret d’autodeterminació no és una cosa que -si hi ha una mínima aspiració d’aconseguir el que es reclama- se li pugui demanar a Pere Sánchez, ni al Govern, ni al PSOE. No està a la seva mà. Ni encara que volgués, ho podria donar. Ara bé, ¿exigeixen els partits independentistes el dret d’autodeterminació? En la seva carta a La Vanguardia fixant les condicions prèvies, Pere Aragonès reclama un diàleg «sense condicions» en què «cadascú exposi les seves legítimes aspiracions i propostes». Aragonès anticipa que, «per la part catalana» -Converteix la posició d’ERC a la «catalana» -, es defensarà «el dret d’autodeterminació». És a dir, demana parlar sobre això, poder plantejar-ho.
No hi ha res que sigui un obstacle perquè es pugui parlar d’autodeterminació. No és il·legal perseguir-la, ni prometre a l’electorat, ni voler convèncer el president de Govern de les seves bondats. Espanya no és una democràcia militant que exigeixi adhesió a la Constitució, cosa que Vox vol canviar ara, pel que proposa il·legalitzar partits com el PNB. L’il·legal ara mateix és tractar de materialitzar la independència per mitjans contraris a la Constitució (1 d’octubre, lleis de desconnexió), no portar-la en un programa electoral. Tampoc és il·legal, com dóna a entendre JuntsXCat, «parlar d’autodeterminació» al Parlament de Catalunya, com ha dit Laura Borràs. Una altra cosa és l’aprovació de resolucions independentistes o la desobediència al Constitucional.
QUE DECIDEIXIN ELS CATALANS
Sánchez podria constitucionalment parlar amb Quim Torra o amb Pere Aragonès sobre autodeterminació. Parlar. El cost polític seria segurament alt, però podria fer-ho. El que no podria és oferir ni donar aquest dret. No entra dins de les atribucions presidencials, ja que l’autodeterminació exigiria una -improbable- reforma constitucional. Altrament, amb una votació només a Catalunya sobre una cosa que afecta el cor de la Constitució i el model d’Estat, s’estaria permetent que els ciutadans d’una sola comunitat autònoma decidissin sobre el que és de tots.
Això vol dir que, perquè hi hagi un referèndum a Catalunya, hi ha d’haver una reforma de el text del 78 que així ho permeti? No. Hi ha altres fórmules per a la celebració d’un referèndum a Catalunya que donés cobertura al desig de l’independentisme que «decideixin els catalans». És una expressió de la mateixa Laura Borràs (JuntsXCat) en la roda de premsa en la qual els neoconvergents van posar les seves línies vermelles: que «els catalans decideixin sobre el seu futur» i que qualsevol solució «passi per una votació». Si aquesta idea no va vinculada a l’autodeterminació, és possible.
De moment, aquestes opcions de votació alternatives a l’autodeterminació no han aparegut en els prolegòmens de la negociació, però el ventall de possibilitats que impliquen una votació de la ciutadania catalana és ampli. Per començar, podria haver-hi una reforma constitucional que exigís un referèndum de ratificació. Hi ha moltes vies per abordar la qüestió catalana amb aquesta fórmula: reconeixement de Catalunya com a nació o de la plurinacionalitat de l’Estat, ampliació competencial de les comunitats, reforçament de les atribucions en educació de les autonomies amb llengua pròpia, federalització de l’Estat i establiment de mecanismes de decisió de les autonomies en els assumptes generals, reconeixement -per exemple, en disposició addicional- d’un estatus econòmic-fiscal diferent per a Catalunya, reforma d’institucions amb marxamo centralista com el Senat o el Tribunal Constitucional … Si, sotmès a referèndum a tot Espanya, el text obtingués el suport de la majoria també a Catalunya, podria haver-hi un avanç en la solució del problema. Però, què passaria si el text rebés el no del poble espanyol? I alguna cosa més, que es pregunta Ignacio Sánchez-Cuenca, director de l’Instituto Carlos III-Juan March de Ciències Socials de la Universitat Carlos III de Madrid i professor de Ciència Política: «I si s’aprova en el conjunt d’Espanya i a Catalunya es rebutja?». Segons la seva opinió, en aquest cas l’única opció que quedaria seria un referèndum sobre la independència.
Hi ha més vies. Entre elles, un nou Estatut d’autonomia, la tramitació culminés amb un referèndum a Catalunya. Ara bé, l’independentisme no vol ni sentir parlar d’aquesta «pantalla passada».
Una altra possibilitat seria el que podríem anomenar «un referèndum sobre un referèndum», una fórmula que ha descrit Mariano Bacigalupo, professor de Dret Administratiu a la UNED. La fórmula es basa en la competència del Parlament de Catalunya per proposar a les Corts una reforma constitucional, que podria ser per exemple el reconeixement del dret d’autodeterminació. Si l’Estat ho autoritza, el Parlament podria preguntar abans als ciutadans en un referèndum només a Catalunya si estan d’acord amb aquesta iniciativa. No amb l’autodeterminació, sinó amb demanar una reforma que faci possible un referèndum d’autodeterminació. Seria una manera indirecta de conèixer la voluntat majoritària a Catalunya sobre la independència. Les dificultats polítiques, per descomptat, podrien ocupar l’espai de deu articles com aquest.
El que ha vingut defensant -sense molt detall- Podem és un referèndum pactat. No seria un referèndum d’independència o autodeterminació, sinó consultiu. Hi ha dubtes sobre si l’article 92 de la Constitució pot cobrir una pregunta sobre la independència. Molt més després de la sentència que el Tribunal Constitucional va dictar el 2008 anul·lant una consulta similar que volia el Govern del País Basc. «És una qüestió debatuda. Francisco Rubio Llorente [que va ser vicepresident del Tribunal Constitucional i president del Consell d’Estat, mort en 2016] ho va veure factible, entre altres juristes. Sent una qüestió debatuda, els que opinen que tampoc cal un referèndum consultiu poden dir que aquesta sentència, la 103/2008, ve a dir que no és possible un referèndum consultiu el resultat pugui evidenciar una opinió contrària a l’actual ordre constitucional», resumeix Arbós. A part de les tortuositats polítiques que tindria aquesta via, el referèndum consultiu amb tota seguretat acabaria al Tribunal Constitucional, que podria suspendre’l.
De moment, el PSOE no «parla de tot» amb ERC. D’autodeterminació no vol ni parlar (no diguem ja donar suport o prometre reformes per a l’exercici de la mateixa). L’oferta del PSOE ara mateix és la introducció de canvis en el Títol VIII de la Constitució, la qual regula l’organització territorial de l’Estat. L’objectiu de l’oferta és millorar l’encaix de Catalunya a Espanya. Fora d’Espanya, ni en hipòtesis. Però d’això és del que ERC vol «parlar». I parlar, el que es diu parlar, es pot fer.
AMNISTIA
Aragonès (ERC), en la seva carta a La Vanguardia, defensa també l’amnistia per als presos independentistes catalans. També ho planteja dins de l’apartat «un diàleg sincer», és a dir, com una cosa que vol plantejar, no que exigeixi el seu compliment. En qualsevol cas, és impossible tal amnistia. És un terme que no ve al cas, ja que l’amnistia es dóna en el trànsit de dictadures a democràcies, o de canvis de règim.
La Constitució (article 62) prohibeix els «indults generals». L’amnistia ni l’esmenta. No cal. «Si es prohibeixen els indults generals, més encara l’amnistia. És una regla general. Si s’exclou el què menys, també el què més. Si es prohibeix la cadena perpètua, es prohibeix la pena de mort. I no és només que, com a teoria general, un Estat democràtic no pot dictar lleis d’amnistia. És que hi ha una prohibició concreta en la nostra Constitució [la de l’indult general]», assenyala Ruiz Robledo.
Una cosa diferent de l’amnistia, que suposa el perdó del delicte, seria l’indult, que suposa el perdó de la pena. Però els presos independentistes, condemnats ja pel Suprem, en principi no volen indult. Si ho volguessin, seria factible, almenys sobre el paper. «El Govern indulta qui vol sempre que se segueixi un procediment. Hi ha molt marge. Els casos en què el Tribunal Suprem ha anul·lat l’indult són molt pocs, com aquell cas del kamikaze que va proposar Gallardón. La jurisprudència general diu que és un acte polític de Govern», afegeix el catedràtic de la Universitat de Granada.
Xavier Arbós recorda que el problema de l’amnistia no es planteja des de la llei del 77, de manera que ara seria un meló sense tastar. Però al catedràtic de Dret Constitucional se li acumulen els dubtes sobre la seva viabilitat. «No puc ser terminant, però m’inclino a què no és possible. Un indult pot ser parcial i total pel que fa al compliment de la pena, però la pena existeix, i també els antecedents. Una amnistia esborra no només la pena, sinó els antecedents. És com si els fets no s’haguessin produït. Això planteja dues dificultats: l’article 118 de la Constitució atribueix als jutges la facultat de fer complir el jutjat: a més, pot passar que les víctimes dels delictes els autors es veuen beneficiats per l’amnistia es vegin privats del dret a la tutela judicial efectiva, encara que potser en aquest cas no estigui indicat, perquè no hi ha víctimes concretes», reflexiona Arbós.
Sent les limitacions constitucionals insalvables, no eclipsen a les polítiques, que també serien aclaparadores. Una amnistia suposaria reconèixer el caràcter de presos polítics de Junqueras i els altres condemnats pel Suprem. El mateix pot dir-se de l’exigència de Borràs (JuntsXCat) de posar «fi a la repressió», ja que des de les files processistes s’entén que la «repressió» forma part d’un retrat d’Espanya com Estat autoritari i sense respecte pels drets fonamentals o fins i tot humans del «poble català».
RESPECTE A L’1 D’OCTUBRE
JuntsXCat abunda en plantejaments irrealitzables, almenys si hi ha una pretensió que l’acceptació sigui formal. Els hereus de Convergència exigeixen a Govern que «accepti el que els catalans van votar l’1 d’octubre», és a dir, la jornada del referèndum celebrat contra els pronunciaments del ‘Constitucional, amb resultat sense homologar. El resultat de la consulta, celebrada sense garanties democràtiques ni reconeixement internacional, va ser un desig majoritari d’independència. No va tenir cap efecte jurídic.
JuntsXCat reclama a Govern que accepti el resultat d’una consulta la preparació i celebració formen part dels fets provats de la sentència per sedició de Tribunal Suprem contra els líders de l’independentisme. El maig d’aquest any, el Tribunal Europeu de Drets Humans va rebutjar una demanda de membres de Junts pel Sí i les CUP i va establir que la suspensió del ple on s’anava a aprovar la declaració unilateral d’independència (DUI), resultat director de l’1 de octubre, era una «necessitat social imperiosa». És totalment impossible un reconeixement del resultat de l’1 d’octubre per part de Govern. També és impossible, tot i la petició de Borràs a Govern, que l’executiu permeti a Carles Puigdemont i Oriol Junqueras convertir-se en eurodiputats. És una decisió que depèn dels tribunals.